REFORME DES INSTITUTIONS; PLUS DE TROIS CENTS MILITANTS AUTOUR D’ISABELLE CHESA

S’il est un débat que l’on considérait difficile à mettre en oeuvre compte tenu de l’âpreté du sujet c’est bien celui concernant la réforme des Institutions;

Pourtant ce Jeudi 20 septembre, plus de trois cents militants et sympathisants se sont déplacés pour participer à cette discussion répondant ainsi à l’appel lancé par Isabelle CHESA, Présidente départementale du mouvement, et Par Michel Py, Secrétaire départemental.

Une équipe de Narbonne avait accompagné Thierry SAUZE, délégué de la deuxième circonscription, tandis qu’autour de Mme DEBEZ, une autre équipe avait fait le déplacement depuis la troisième circonscription.

Voulu par Nicolas SARKOZY, annoncé au cours de sa campagne, le grand chantier de le réforme des Institutions a été confié à Edouard BALLADUR , qui, entouré de personnalités de tout bord politique, devra rendre ses propositions fin Octobre.

Le Président de la République a souhaité aussi que ce débat descende jusqu’au citoyen et l’UMP a été chargée d’organiser ces débats dans chaque département.

C’est Pierre ESPLUGAS, jeune professeur de droit Constitutionnel à l’Université des Sciences sociales de Toulouse qui a animé cette réunion et qui a su en des termes simples et efficaces, répondre aux nombreuses questions qui lui ont été soumises et permettre à la salle de s’exprimer largement.

Notre souhait était en effet d’éviter le cours magistral de droit Constitutionnel et de rendre vivant et attractif un sujet difficile voire rébarbatif.

Merci Pierre au nom de mon équipe et de tous les participants pour nous avoir fait partager une belle soirée de politique à travers les méandres des textes législatifs et de la Constitution.

Nous avons repris en intégralité la synthèse de cette soirée et remercions Monsieur Pierre ESPLUGAS de nous avoir permis de reproduire in extenso ce document.

La réforme des Institutions au 20/9/2007

(Pierre Esplugas)

Ce qui nous amène à parler aujourd’hui de réformes des institutions, c’est naturellement la volonté du chef de l’Etat, Nicolas Sarkozy, d’engager un tel chantier. Vous savez qu’il a installé à cette fin, le 18 juillet dernier, un comité, présidé par l’ancien Premier ministre Edouard Balladur, chargé de formuler, d’ici le 1er novembre, des propositions pour « la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République » dit la lettre de mission.

Sur la méthode, on peut simplement observer que c’est une méthode qui avait déjà été utilisée par François Mitterrand en 1993 lorsque celui-ci avait nommé un Comité, présidé par le doyen Georges Vedel, chargé de réfléchir aux mêmes questions (ce comité comprenait toutefois moins de personnalités politiques et aucune de droite, il y avait simplement des juristes de sensibilité plutôt de droite). Simplement, malgré d’ailleurs un travail de qualité, très peu de réformes proposées par le comité Vedel avaient abouti – hormis la responsabilité pénale des ministres devant la Cour de justice et la réforme du Conseil supérieur de la magistrature dans la mesure où François Mitterrand n’avait pas ni la majorité au Sénat nécessaire pour l’adoption, ni la majorité des 3/5ème au congrès nécessaire pour la ratification.

Aujourd’hui, les choses ne sont pas forcement plus simples : le ressac du second tour des élections législatives fait que Nicolas Sarkozy n’a pas la majorité exigée des 3/5ème pour faire adopter définitivement une révision constitutionnelle par le Congrès, c’est-à-dire les deux chambres réunies en session commune à Versailles. Il lui manque une quinzaine de voix. Il faudra donc pour Nicolas Sarkozy faire preuve d’habilité et donner des gages à l’opposition parlementaire pour que les propositions du comité Balladur ne restent pas lettre morte. Cela a passera peut-être par l’institution d’une dose de proportionnelle pour les élections législatives (v.infra). Les choses devraient quand même être facilitées par le fait, on le sait, que ce comité comprend des personnalités ou de juristes de gauche ou centre comme J. Lang, O. Schrameck, l’ancien directeur de cabinet de L. Jospin, ou Guy Carcassonne, membre du cabinet de M. Rocard lorsqu’il était premier ministre, ou encore le député européen J.-L. Bourlanges, ce qui montre que le projet n’est pas partisan et peut donc être difficilement rejeté pour des raisons dogmatiques.

Avant d’envisager ce qu’il faut modifier dans la Constitution, Il y a une première question préliminaire à se poser : doit-on réformer les institutions ?

Contre cette idée, il y a le fait que la Constitution est la norme fondamentale, il ne faut donc y toucher qu’avec prudence et modération. Or la Constitution de 1958 a été modifiée déjà à 22 reprises, pendant, par exemple, que la Constitution américaine ne connaît, en plus de deux siècles, depuis 1787, que 27 d’amendements.

Cette prudence et cette modération s’imposent d’autant plus que, durant son histoire constitutionnelle, la France a connu, au fil des révolutions et des crises, une quinzaine de constitutions pendant que les Etats unis, à nouveau, une seule, la même depuis 1787. La France aurait donc besoin de stabilité constitutionnelle.

Cependant, pour l’idée d’une réforme des institutions, il faut savoir que le contexte a changé. Autrefois, on ne se préoccupait pas de modifier la Constitution lorsqu’elle n’avait aucune valeur. Aujourd’hui, la Constitution est devenue un texte qui compte, vivant, les juristes disent normatif, c’est-à-dire qui produit des effets de droit, qui est, au moins en partie, obligatoire sous l’effet notamment de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Parce que c’est devenu un texte contraignant, c’est un texte qu’il faut adapter. C’est d’ailleurs ce qui se produit en Allemagne où les révisions sont fréquentes.


Un autre argument fort pour réviser, d’ailleurs évoqué par Nicolas Sarkozy dans sa lettre de mission, est que notre actuelle constitution correspond à une époque bien précise qui est celle de rationalisation du parlementarisme voulue par le général de Gaulle. En effet, les IIIème et IVème République étaient marquées par un désordre institutionnel (instabilité ministérielle chronique, impuissance du parlement à légiférer, multipartisme anarchique). Il fallait donc remédier à ces inconvénients du parlementarisme, le remède c’est la rationalisation du parlementarisme, c’est-à-dire renforcer l’exécutif et encadrer l’action du parlement.

Cependant, le remède a peut-être trop bien fonctionné : on a pu assister sous la Vème République à une dérive monarchique des institutions et voir un Parlement qui ne joue plus son rôle (il ne fait plus la loi, elle est préparée pour l’essentiel dans les cabinets ministériels, il ne contrôle plus le gouvernement, un seul gouvernement a vu sa responsabilité mis en cause sous la Vème République, celui dirigé par G. Pompidou en 1962, il n’est plus le lieu de débat démocratique qui, en fait, a lieu dans les studios ou les colonnes de la presse).

Voilà pourquoi N. Sarkozy a demandé au comité Balladur de réfléchir à un rééquilibrage des pouvoirs.

2ème question : quel rééquilibrage des pouvoirs ?

Il faut écarter de suite la piste d’une VIème république : Cette piste a quand même été évoquée durant la campagne présidentielle par sept candidats sur douze mais sans que les réformes proposées ne correspondent réellement à un changement de République. En effet, un changement de numérotation implique un changement en profondeur de la nature du régime. Ainsi, cette VIème république pourrait être soit un régime présidentiel. Il faut rappeler ce qu’est un régime présidentiel : c’est un régime où les pouvoirs exécutifs et législatifs sont strictement séparés l’un de l’autre sans que l’un puisse remettre en cause la structure de l’autre (le président ne peut dissoudre le parlement, celui-ci ne peut mettre en jeu la responsabilité politique de l’exécutif). Ce type de régime n’a fonctionné convenablement qu’aux USA – et encore – et en tout cas pas en France lors de trois expériences institutionnelles qui se sont terminées soit dans le sang, la mort du Roi en 1793, soit par un coup d’Etat, le coup d’Etat du 18 Brumaire qui met fin au Directoire et celui du 2 déc. 1851 qui met fin à la IIème République.

Aujourd’hui, dans certains pays africains ou en Russie, les modèles présidentiels se caractérisent surtout par une hégémonie du président sans contre-pouvoirs qu’il s’agit précisément de combattre. Cette piste doit donc être écartée.

L’autre piste pourrait être un régime parlementaire. Il faut rappeler ce qu’est un régime parlementaire : c’est un régime de séparation souple des pouvoirs où exécutifs et législatifs collaborent et peuvent remettre en cause la structure de l’autre (dissolution et responsabilité politique). Or ces mécanismes existent déjà. Il suffit donc simplement de trouver les moyens pour que ces mécanismes fonctionnent sans changer de république. C’est tout l’objet de la réflexion menée par le comité Balladur.

L’idée est donc, comme l’a demandé Nicolas Sarkozy de procéder simplement à un réaménagement ou, pour reprendre une expression journalistique, à un toilettage des institutions.

3ème question : quel toilettage, quels réaménagements ?

Il ne s’agit d’évoquer que quelques pistes tant elles sont nombreuses.

Le cœur des propositions formulées par le comité Balladur pourrait concerner le statut et la place du chef de l’Etat. Sous la Vème République, celui-ci constitue, selon une expression bien connue, la clé de voûte des institutions alors que ce n’est pourtant pas inscrit dans la constitution puisque l’art. 5 C fait de lui un « arbitre » et que c’est le premier ministre, dit l’art. 20 de la constitution, qui « détermine et conduit la politique de la nation ». L’explication de cette situation est que le chef de l’Etat est élu au suffrage universel direct, ce qui lui permet de bénéficier d’une légitimité populaire directe. Il est vrai que si on fait se déplacer dans les urnes plus de quarante millions de personnes, c’est pour élire un président acteur et non arbitre. Voilà pourquoi les conclusions du comité Balladur pourraient être d’entériner cette situation ce qui conduirait au moins à réécrire l’art 5 C. au terme duquel le chef de l’Etat fixerait les orientations de la politique nationale et l’art. 20 C. au terme duquel le premier ministre ne ferait que « coordonner » et non plus déterminer la politique de la nation.

Dans le programme de N. Sarkozy, il y avait une autre proposition curieuse dans la tradition constitutionnelle française qui était de limiter à deux le nombre de mandats de chef de l’Etat. C’est assez étonnant car cela revient à limiter la souveraineté du peuple français s’il veut réélire une troisième fois un président. Dans le même temps, c’est aussi un moyen de compenser l’omni-présence du chef de l’Etat en limitant la durée de son pouvoir. On peut aussi penser qu’en dix ans un président a eu le temps de réaliser ce qu’il devait faire (s’il ne l’a pas fait en dix ans, il ne le fera pas en quinze).


Une autre piste soulevée par N. Sarkozy, c’est le fait, pour le président de la République, de rendre des comptes au Parlement. En vertu d’une vielle tradition parlementaire, tirée d’une application stricte de la séparation des pouvoirs, il ne peut se rendre dans les hémicycles parlementaires. Il ne peut qu’adresser un message, lu par le président de l’assemblée intéressée, devant des parlementaires debout. Cependant, à partir du moment où il est le véritable décideur politique, il est logique que le président vienne s’expliquer devant le parlement.

C’est d’autant plus vrai qu’à l’étranger, aux USA, pays étant doté d’une séparation des pouvoirs supposée plus stricte des pouvoirs, le président lit en début d’année un discours dit discours sur l’état de l’Union qui est l’exposé de son programme législatif. Même le monarque britannique peut se rendre au parlement pour y lire le discours dit du trône de son premier ministre. En France des chefs d’Etat ou de gouvernement étrangers peuvent se rendre dans une enceinte parlementaire. Il est donc bien temps de rompre avec cette tradition parlementaire désuète qui veut que le chef de l’Etat ne puisse pénétrer dans une enceinte parlementaire.

Dernier point qui ne devrait poser de problème, la suppression de l’art. 16 C. qui donne tout pouvoir au chef de l’Etat en cas de crise grave. Cette disposition, qui a alimenté un temps pour la gauche tous les fantasmes de dictature, n’a été appliquée qu’une seule fois, en des temps immémoriaux, au moment du putsh des généraux à Alger en 1961. Sa suppression ne devrait donc pas soulever de difficultés particulières.

Concernant le parlement, la question porte tout d’abord sur sa composition. N. Sarkozy avait suggéré durant sa campagne d’introduire la proportionnelle au Sénat. On notera que c’est en réalité déjà le cas dans les départements qui élisent quatre sénateurs ou plus. Il ne s’agirait don ici que d’abaisser le seuil à partir du quel on élit les sénateurs à la proportionnelle.

Il semble que N. Sarkozy se soit rallié à l’idée d’introduire la proportionnelle également pour l’élection des députés. Il est vrai que l’actuel mode de scrutin a pour avantage, ou pour défaut, d’entraîner une sur-présentation du courant majoritaire. Il n’est pas sain effectivement que des courants d’opinion structurés, correspondant à une réalité sociologique de la société française ne soient pas représentés que ce soit les Verts, le Modem, ou le FN. Si on introduit la proportionnelle, ce ne serait pas pour autant le retour aux multipartisme anarchique de la IVème République car on n’élirait qu’une partie des députés à la proportionnelle sur une liste nationale et on conserverait l’actuel mode de scrutin majoritaire pour l’élection de la majeure partie des députés ce qui serait un gage de stabilité.

La question du cumul des mandats est une question classique et ouverte : pour les uns, il est nécessaire que le parlementaire soit en prise directe avec la population ce que lui permet un mandat local ; pour les autres, le parlementaire est le représentant de la nation et ne doit s’occuper que d’affaires nationales, ce qui lui interdit d’exercer un mandat local. Je ne suis pas certain que la législation actuelle fasse sur ce point l’objet d’une modification.

Sur les rapports parlement-gouvernement, la problématique porte sur le fait de desserrer le corset constitutionnel dû à la rationalisation du parlementarisme. Les solutions sont multiples : limiter l’usage de l’art. 49-3 C. sur l’adoption des lois sans vote à un certain nombre de loi (lois de finances), élargir les niches parlementaires, c’est-à-dire réserver davantage de séances à l’examen des propositions parlementaires, supprimer le vote bloqué qui veut que le parlement ne se prononce que par un seul vote sur l’ensemble du texte et non article par article, suppression des ordonnances, investiture obligatoire du premier ministre lors de son entrée en fonction, non limitation à six du nombre de commissions permanentes…

En réalité, le problème majeur du parlement concerne plutôt la qualité de la loi : on légifère trop, on est en présence d’une inflation législative (plus d’une centaine de lois adoptées par an, plus de 9000 lois en vigueur, allongement sensible de la longueur des lois), ce qui tend à rendre caduc l’adage bien connu « nul n’est censé ignoré la loi ». Les solutions passent ici plutôt par un changement des comportements qui voudrait de ne plus légiférer à chaud après un drame (crime commis par un pédophile), que chaque ministre ne soit pas forcement tenté d’accoler son nom à une réforme, de prendre des décrets d’application dans un délai raisonnable après la promulgation d’une loi, de revenir à une lecture plus littérale du domaine de la loi défini à l’art. 34 C par opposition au domaine réglementaire défini à l’art. 37 C.

En outre, la revalorisation du rôle du parlement peut passer par le fait qu’il soit associé à la nomination de responsables administratifs ou d’entreprises publiques. Un peu sur le modèle américain, ce serait l’exécutif qui continuerait à nommer mais avec l’aval du parlement. Néanmoins il faut garder à l’esprit que ce système serait aussi la porte ouverte à des marchandages ou des négociations qui ne déboucherait nécessairement sur la désignation du meilleur candidat.

Par ailleurs, les pistes de réflexion peuvent concerner la justice. Il pourrait s’agir de renforcer le rôle du Conseil constitutionnel en instaurant un contrôle, qui permette à un particulier de déclencher le contrôle de constitutionnalité d’une loi alors que ce contrôle est pour l’heure limité dans le temps – avant l’entrée en vigueur de la loi – et réservé à une élite politique, 60 parlementaires. Ce système qui existe partout ailleurs en Europe aurait quand même pour effet d’accentuer la judiciarisation déjà très prégnante de notre société ainsi que de neutraliser les qualités du système de contrôle de constitutionnalité des lois qui fonctionne aujourd’hui correctement.

Sur l’idée de faire des juridictions judiciaires un pouvoir et non plus une autorité, cela ne changerait pas grand chose puis que c’est déjà le cas en pratique : les juges judiciaires ont acquis une indépendance aujourd’hui qu’ils n’avaient jamais eu jusqu’à présent ce qui fait d’eux, de fait, un véritable pouvoir.

Pour accroître cette indépendance des juges, une réforme serait que le CSM ne soit plus présidé par le chef de l’Etat avec le risque que, dans le cas d’une désignation du président du CSM par ses pairs, se substitue, à l’arbitrage du président de la République, l’arbitrage des syndicats. Toujours pour accroître cette indépendance, une réforme technique pourrait être que les magistrats du parquet (le ministère public) soient nommés sur avis conforme du CSM comme c’est déjà le cas, depuis 1993, pour les magistrats du siège. Contre cette idée, on peut rétorquer que le garde des sceaux doit pouvoir définir et appliquer une politique pénale par l’intermédiaire des procureurs en qui il a confiance et donc qu’il nomme.


Une piste originale figurait dans le programme de N. Sarkozy qui est la création d’un « procureur général de la nation », qui se substituerait au garde des sceaux, en étant une sorte de « parquet en chef » dirigeant l’ensemble des parquetiers. Le point crucial résidera dans la détermination des conditions de sa nomination.

Enfin, les possibilités de démocratie directe ont été, sous la Vème République, hormis la période gaullienne, finalement peu exploitées. Ainsi, se pose la question de la création d’un référendum d’initiative populaire qui existe déjà en Suisse, en Italie, dans les pays scandinaves ou dans certains Etats américains. Si cette technique permet en apparence de démocratiser le régime, cela ne doit pas masquer certaines faiblesses bien connues en science politique comme une abstention en pratique souvent importante, un effet conservateur du référendum et un risque plébiscitaire.

En conclusion, il y a un discours démagogique qui consiste à dire que la réforme des institutions ce n’est pas l’essentiel et que ça n’intéresse pas les français. Il est vrai que, comme au foot ou au rugby, ce qui importe avant tout ce sont les joueurs ou les acteurs. Mais la modification des règles du jeu n’est pas sans incidence sur la qualité du jeu : le rugby a évolué sensiblement au cours de ces dernières années sous l’effet de la modification des règles. C’est la même chose pour les règles du jeu politique. Leur modification peut avoir un effet sur la pratique du jeu politique. En contre-partie, il faut se méfier de tout inscrire dans la Constitution : tout inscrire dans la Constitution c’est nier la politique, ne rien dire dans la Constitution, c’est nier la démocratie.

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