LA REFORME DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Profitant de la tenue d’un Conseil d’administration l’AEMA (association des élus municipaux Audois) a élu un nouveau président en la personne d’Emmanuel BRESSON Maire de Belcaire.

D’orénavant l’aema compte trois collèges: Les anciens élus, les élus en exercice, et les personnes qui comptent briguer un mandat dans une collectivité territoriale.

Il était opportun aussi de traiter de la réforme de ces collectivités territoriales réformes mises en chantier par le Président de la République.

Pierre ESPLUGAS professeur de droit à l’université de Toulouse, qui a déja participé à une réunion ou il était venu expliquer la réforme des Institutions, à donné une conférence sur le rapport et les conclusions de la commission « BALLADUR »

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Le rapport Balladur sur la réforme des collectivités territoriales

Ce rapport Balladur sur la réforme des collectivités territoriales s’agit–il d’un rapport de plus ? d’un coup d’épée dans l’eau ? On a effectivement coutume de dire en France que, selon l’expression attribuée généralement à Clemenceau, « quand on veut enterrer un problème, on crée une commission ». Ainsi, c’est le sort funeste qu’avait subi le rapport de la commission Mauroy en 2000 sur ce même thème de la décentralisation, qui était pourtant de bon niveau, mais qui n’avait eu aucune suite.

En l’espèce et a contrario, il y a un précédent : c’est le rapport également Balladur de 2007 sur la modernisation des institutions de la Vème République. La révision constitutionnelle, d’ampleur, qui s’en est suivie constitue la réplique quasi-similaire du rapport qui a été rendu. Cet exemple montrerait donc que l’actuel rapport Balladur n’est pas forcement un rapport pour rien.


Pour l’heure, il semble que le président de la République et le gouvernement soient décidés à avancer : le rapport a été rendu début mars, le chef de l’Etat a confirmé lors de son discours devant le Congrès que la « réforme des collectivités locales sera conduite jusqu’au bout », un projet de loi est ainsi attendu pour fin juillet et devrait être discuté ensuite en 1er lieu au Sénat (comme l’exige désormais la Constitution pour les textes relatifs aux collectivités territoriales) et ce au mois d’octobre.

On attendait que ce texte soit présenté par D. Perben, ex-membre du Comité Balladur et nommé à cet effet ministre (il a été, semble-t-il trop gourmand dans l’étendue de ses prérogatives ministérielles). N. Sarkozy ne l’a pas voulu ainsi et la réforme sera conduite par B. Hortefeux en tant que ministre de l’Intérieur et, depuis l’Elysée, par son ex-directrice de cabinet E. Mignon.

L’idée est que ce texte soit définitivement voté avant les élections régionales de mars 2010 puisque le mandat des conseillers régionaux élus à cette occasion serait impacté en étant ramené à quatre ans au lieu de six pour que la réforme puisse prendre effet à partir de 2014. Cette loi serait une loi cadre fixant les grands principes qui ensuite s’en remettrait à des lois particulières ou à des décrets.

Pourquoi ce rapport et plus fondamentalement pourquoi cette réforme ?

Jusqu’à présent, la question qui s’est posée à l’occasion des réformes successives, c’est comment décentraliser ?

On sait en effet que notre pays s’est bâti historiquement sous une forme très centralisatrice ou jacobine et qu’il s’agissait donc de rompre avec cette forme centralisatrice. D’où les réformes essentielles opérées à partir de 1982 et prolongées en 2003, tout en précisant quand même que l’on n’a pas attendu 1982 ou 2003 pour décentraliser puisque le principe de libre administration des collectivités territoriales, principe par essence décentralisateur, est inscrit dans la Constitution depuis 1958 et que la notion de collectivité territoriale est bien antérieure.


Aujourd’hui, la question posée est différente : le principe même de la décentralisation est intégré, nul ne songe véritablement à revenir en arrière. En revanche, deux défis se posent désormais à notre organisation territoriale, c’est la question de sa complexité et, de manière corollaire, de son coût. C’est tout l’objet du rapport Balladur que de réfléchir et de proposer des pistes pour répondre à ces deux défis.

Avant d’en venir au fond, sur la méthode, le choix a été donc fait par le président de la République de convoquer un comité d’experts ou de sages. C’est une méthode aujourd’hui à la mode qui a pour avantage de déminer les problèmes, de réfléchir sérieusement à des questions en dehors de toute agitation politicienne. Mais c’est aussi un petit peu la République des experts au détriment de la République du suffrage universel puisque, dans ce cas de figure, les politiques élus au suffrage universel ne font que ratifier ou amender à la marge un choix fait par d’autres.

Sur la composition de comité : la stature de son président, E. Balladur n’a pas prêté à discussion et sa compétence et son savoir faire durant les séances de travail ont été louées par tous les participants.


La composition de ce comité a intégré des personnalités de gauche : P. Mauroy, père de la décentralisation I, et André Vallini, président du conseil général de l’Isère et président remarqué de la commission parlementaire sur la réforme de la justice après Outreau. Le fait qu’aient été associées des personnalités de gauche est un point essentiel naturellement de nature à faire éventuellement accepter par la suite la réforme au Parlement. Cependant, patatras, M. Aubry, en tant que 1ère secrétaire du PS a annoncé qu’elle se désolidarisait de ces deux personnalités. Les deux seuls politiques de droite étaient D. Perben et G. Longuet.


Pour les reste, le comité était composé de haut fonctionnaires (préfet, conseiller d’Etat, DG des collectivités territoriales) ou d’intellectuels (J.-C. Casanova ou J. Julliard).

Pour continuer sur la méthode tout en amorçant sur le fond, l’idée générale du rapport a été de formuler des propositions mais sans faire une nouvelle réforme constitutionnelle. Une des explications est que depuis les dernières élections sénatoriales le président de la République n’a plus la majorité des 3/5ème des suffrages au Congrès pour faire passer une révision de la Constitution. Or les contraintes constitutionnelles en matière de décentralisation (principes de libre administration, interdiction d’une tutelle d’une collectivité sur une autre, part déterminante des ressources propres, reconnaissance constitutionnelle des communes, des départements et des régions) sont lourdes et limitent les réformes envisageables. Les seules réformes possibles dans ce cadre ne peuvent donc se faire que par des lois ordinaires ou organiques.

Ce rapport très complet énonce 20 propositions et comporte un volet sur des collectivités spécifiques comme le Grand Paris, la Corse ou l’Outre-mer que l’on laissera de côté pour ne s’intéresser qu’aux collectivités de droit commun.

Sur le fond, comment relever le défi de la complexité ? La question de la complexité est une question en réalité déjà ancienne : G. Frêche avait déjà lancé un pavé dans la mare en 1990 dans son livre « La France ligotée » en écrivant dans son style inimitable tout en nuances : « faut-il tuer le département ? » Simplement, on a l’impression aujourd’hui que la question est presque arrivée à maturité : il y a un accord sur le constat : l’organisation administrative en France est trop compliquée et une discussion doit être menée pour réfléchir à une solution politique visant à la simplifier.

1. Sur le constat, la complexité résulte du nombre d’échelon administratifs : au moins six (communes, structures intercommunales, départements, région, Etat, Europe) (et l’ont exclut, dans cette manière de compter, les pays, les SCOT et les syndicats de communes).

La complexité résulte aussi du nombre de chacun de ces échelons (36 782 communes contre autour de 10 000 communes en Allemagne, Italie et Espagne), 2588 groupements de communes, 100 départements et 22 régions en France métropolitaine (contre 16 landër en Allemagne, 17 communautés autonomes en Espagne) sans, au demeurant, que chacune de ces collectivités territoriales correspondent à une réalité sociologique tangible (est que l’on se sent haut-garonnais, Midi-Pyrénées, Languedociens roussillonnais ?)

D’où la 1ère idée force proposée par le Comité qui est la diminution du nombre de collectivités territoriales. Pour les régions, l’objectif est de leur donner une taille critique de 3 à 4 millions d’habitants de manière à ce qu’elles soient comparables à leurs homologues européennes. Le nombre de régions serait ainsi ramené à une quinzaine.


Pour notre zone, on peut mentionner en ce sens la proposition formulée au cours de la campagne des élections européennes par D. Baudis qui consisterait à regrouper les 3 régions Aquitaine, MP et LR pour former une grande région Sud-Ouest. S’il est vrai que, dans ce cas particulier, les territoires du Sud-ouest ont une véritable identité commune, se pose le problème de la faisabilité : par exemple, les bordelais et les montpelliérains ne verraient pas forcement d’un bon œil que la capitale se situe au centre, c’est-à-dire à Toulouse.

En l’état actuel du droit, pour procéder à un tel regroupement, il convient de recueillir l’assentiment des conseils régionaux intéressés. Pas sûr, pour des raisons de pré carrés que l’on convainc les élus concernés de se faire hara-kiri.

Dans le même sens, il est proposé d’encourager le regroupement de départements mais sans que rien ne soit prévu dans le droit actuel pour procéder à tel regroupement.

En revanche, peut-être est-il plus faisable la transformation des actuelles intercommunalités en communes nouvelles. Aujourd’hui y a t-il un sens à distinguer dans les agglomérations la commune centre des communes périphériques ? Au contraire, ces deux composantes forment une continuité et un tout cohérent. L’idée du comité Balladur est de conditionner les aides de l’Etat à un tel redéploiement entre commune centre et communes périphériques.


Plus particulièrement concernant les grandes agglomérations, celles-ci seraient transformées en métropoles au nombre de 11 (dans notre zone, Marseille, Toulouse Bordeaux mais pas Montpellier) qui se verraient dotées notamment des compétences sociales du département. Au final, ce qui est aujourd’hui le niveau intercommunal pourrait être la « commune du XXIème siècle ».

2. Relever le défi de la complexité implique aussi et surtout de procéder à une clarification des compétences de chacune des collectivités. C’est le point crucial du rapport et qui a le plus de chances d’être repris dans le projet de loi cadre.

Là aussi, le constat est connu : pour le dire simplement, on ne sait plus qui fait quoi, les compétences des collectivités territoriales sont enchevêtrées, il en découle un manque de lisibilité de l’action de chacune d’elles. Ce manque de lisibilité se manifeste à travers la pratique des financements croisés qui est jugée utile mais excessive.

A vrai dire, dès 1982, le législateur avait eu conscience de cette difficulté en tentant de mettre en œuvre la technique dite des blocs de compétences, c’est-à-dire en transférant, par bloc, des compétences à chacune des collectivités (urbanisme aux communes, politique sociale aux départements et développement économique aux régions) mais ces principes n’avaient pas été suivis d’effet, des législations spéciales y dérogeant.

Face à cet enchevêtrement des compétences, il est proposé de confirmer la clause de compétence générale au profit de la commune et de spécialiser les compétences des départements et des régions. L’idée à terme est qu’il y ait deux pôles de compétences : un pôle de proximité dédié aux services rendus à la population, la commune rénovée, et un pôle dédié au pilotage du développement des territoires, la région.

Certains au sein du Comité, dont le professeur M. Verpeaux, n’ont pas manqué de faire observer que reprendre la compétence générale aux départements et aux régions peut être interprété comme un mouvement de recentralisation au profit de l’Etat et donc comme un retour en arrière par rapport à un mouvement historique.

D’autres difficultés peuvent être mentionnées : – Juridiquement, il est n’est pas sûr que la Constitution autorise un tel retour en arrière. On peut en effet rattacher la clause de compétence générale au principe de libre administration des collectivités territoriales.

– Politiquement, les collectivités territoriales sont désormais des collectivités politiques, distinctes d’établissements publics à vocation spécialisée, parce qu’elles sont élues au suffrage universel. Leur caractère politique implique ainsi une compétence générale.

– Fonctionnellement, établir une liste de compétences précises ne permet pas de satisfaire aux nouveaux besoins de population qui peuvent surgir. Surtout, cela aurait pour conséquence de priver l’Etat de la possibilité de demander aux collectivités départementales et régionales leur concours pour la réalisation de projets qu’il ne peut mener seul (ex : TGV).

3. Parallèlement aux compétences, le Comité s’est interrogé sur les modes désignation des membres des collectivités territoriales. – Une 1ère proposition qui ne devrait pas soulever de difficultés, au moins dans son principe, c’est l’élection au SUD des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre. A partir du moment où les groupements de communes exercent des compétences très larges, la simple logique démocratique implique que leurs membres procèdent du suffrage universel.

Techniquement, il est proposé que lors des élections municipales, les 1ers de liste ont vocation à siéger au conseil de l’intercommunalité et au conseil municipal et que les suivants de liste exclusivement dans leur conseil municipal. Cela ne paraît pas révolutionnaire et paraît plutôt cohérent.

Plus délicate est la question de la désignation simultanée par une même élection des conseillers régionaux et départementaux. L’idée de départ du comité est que, dans une France urbanisée où 80 % des français vivent en ville, le canton ne correspond plus à grand chose (j’avoue que lorsqu’on me parle à Toulouse du canton n° 1, 2…, on sent bien que cette structure est frappée d’obsolescence). Il est donc proposé de le supprimer. De manière concomitante, il est proposé de renforcer les régions sans supprimer le département. Le système proposé, inspiré du système en vigueur à Paris, Lyon et Marseille, est de procéder simultanément à l’élection des deux conseils, départementaux (dont le nom enfin changerait) et régionaux, dans le cadre d’un scrutin de liste proportionnel à deux tours avec une prime majoritaire.


Les 1ers de liste siègeraient aux deux conseils, les suivants de liste au seul conseil départemental. Cela aurait pour avantage, du point de vue de la dépense publique, de réduire le nombre d’élus (aujourd’hui en métropole 4026 cantons contre en moyenne 50 conseillers territoriaux envisagés par régions), de valoriser les élections locales, de permettre une alternance aujourd’hui faible dans les conseils généraux, d’introduire en leur sein la parité aujourd’hui en retrait en leur sein. Tout l’enjeu, ou disons le la crainte, c’est que les territoires ruraux ne soient pas représentés. Cette représentation pourrait être assurée par un système de fléchage où chaque conseiller représenterait un territoire infra départemental qui pourrait être un arrondissement.

4. Sur la question des moyens : Cette question ne figurait certes pas explicitement dans la feuille de route du comité. Mais elle est très vite apparue comme le corollaire de la restructuration de la carte territoriale. Pour autant, les pistes évoquées sont assez minces et, pour tout dire, décevantes.

Or la situation est critique : Les dépenses des collectivités territoriales représentent aujourd’hui quelque 20 % de l’ensemble de la dépense publique et ont cru plus vite que la richesse nationale au cours des 20 dernières années. Ceci résulte en particulier des transferts de compétences opérés par l’Etat, les ressources propres des collectivités ne permettant de financer que de manière incomplète ces dépenses alors même que la révision de 2003 a posé le principe de l’autonomie financière des collectivités locales. Ces incertitudes sont doublées par des interrogations sur la suppression annoncée de la taxe professionnelle qui représente pour elles un enjeu de quelque 22 milliards d’euros.

Les propositions sont à vrai dire assez minimalistes :

– Pour faire face à la maîtrise des dépenses publiques locales, il est proposé, sur le même modèle que le débat sur le financement de la sécurité sociale, d’ouvrir un débat annuel au Parlement afin de définir un objectif annuel d’évolution de la dépense. Est-ce que cela sera suffisant pour maîtriser cette dépense ? – Il est proposé de réviser les bases foncières des impôts directs locaux en fonction des valeurs locatives tenant compte du marché immobilier et de prévoir leur réactualisation tous les six ans. Il est vrai que celles-ci sont celles fixées depuis 1970. Si cette mesure est de bon sens, la crainte est légitime pour les ménages de voir s’opérer une nouvelle hausse de la fiscalité locale.

– Afin de compenser la suppression annoncée de la taxe professionnelle, le Comité propose un mode de taxation de l’activité économique fondé à la fois sur les valeurs locatives foncières de l’entreprise et sur la valeur ajoutée qu’elles dégagent. Dans cette hypothèse, subsiste la difficulté de circonscrire la valeur ajoutée apportée par une entreprise. Surtout, cette piste ne semble devoir être suivie par le Gouvernement puisque celui-ci travaille sur l’instauration d’une taxe carbone en substitution de la taxe professionnelle

– Enfin, il est proposé de limiter les cumuls d’impôt sur une même assiette d’imposition, c’est-à-dire que chaque collectivité déciderait seule du taux d’imposition d’un impôt. Mais si ce principe paraît de bonne gouvernance, le Comité s’arrête là où les difficultés commencent, c’est-à-dire dans la répartition des types d’impôts perçus par chacune des collectivités territoriales.

Conclusion : Ce rapport a – t-il répondu aux attentes ? Pour les uns, il est trop timide. Pour répondre aux défis de la complexité, certains attendaient la suppression pure et franche d’un échelon territorial, a priori le département. Or il n’en est pas directement question même si c’est la région qui est privilégiée. Seul le canton, simple circonscription électorale, est visé. Pour d’autres, elle va trop loin concernant le département : la suppression de la clause de compétences générale l’empêchera de jouer son rôle actuel de solidarité entre les territoires.

La vraie question est celle de la faisabilité de la réforme. Elle peut se heurter à l’hostilité d’élus locaux en place qui pourraient faire les frais de cette réforme. Cette hostilité pourrait trouver son expression au Sénat y compris parmi des parlementaires de l’actuelle majorité. Les réticences peuvent aussi émaner des français eux-mêmes, partisans dans le principe d’une réforme, mais peut-être plus conservateurs qu’ils ne le disent et en tout cas attachés à un modèle ancestral ainsi que, par ailleurs, à l’égalité ce qui a pour effet de limiter toute ambition décentralisatrice. Tels sont les enjeux du prochain débat qui s’ouvrira au Parlement.

MISE EN GARDE SUR LA PROPRIETE DU TEXTE DE PIERRE ESPLUGAS QUI NE PEUT ETRE COPIE

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